Por que o Ibama arrecada só 5% das multas ambientais que aplica

Uma das primeiras providências do governo federal após o desastre provocado pelo rompimento de barragem em Brumadinho, que completa uma semana nesta sexta-feira (1º), foi a multa de R$ 250 milhões aplicada à Vale pelo Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis). No valor máximo permitido pela lei de crimes ambientais, a penalidade chegou, inclusive, a ser lembrada pelo vice-presidente Hamilton Mourão ao comentar, em entrevista na segunda-feira (28), as consequências da tragédia no município mineiro para a mineradora: "Primeiro, o que dói no bolso já está sendo aplicado [as multas]". O problema é que o que é aplicado não é sinônimo de pago quando o assunto são multas ambientais.

Em média, apenas 5% do valor das multas expedidas pelo Ibama são, de fato, quitados pelos infratores. Cerca de um terço delas são pagas. Isso se dá pelo próprio rito de julgamento das infrações, cuja lentidão é agravada por uma infinidade de recursos administrativos e judiciais, até a estrutura administrativa do órgão, que tem um déficit de servidores e muitas vezes não consegue absorver em tempo hábil a demanda, além de ainda trabalhar com documentos físicos, que não foram digitalizados.

Aos Fatos investigou os relatórios de gestão do próprio Ibama, assim como auditorias de órgãos fiscalizadores como o TCU (Tribunal de Contas da União) e a CGU (Controladoria-Geral da União), para entender melhor porque a aplicação de multas nem sempre dói no bolso dos infratores.

Veja abaixo, em detalhes, o que descobrimos:

O processo é lento

Três anos e seis meses. Esse é o tempo médio para o julgamento de infrações pelo Ibama, segundo o relatório de gestão de 2017 do próprio órgão. O número impressiona, mas já foi pior: entre 2005 e 2012, essa média era de cinco anos e sete meses. Caso eles fiquem parados por mais de três anos, seja por pendências de julgamento ou de despacho, eles são considerados prescritos. Por isso, casos que estão a três meses de completar três anos sem qualquer movimentação são descritos no relatório do Ibama como “em risco de prescrição". Em 31 de dezembro de 2017, eram cerca de 450 processos nessa situação. No total, o número de processos pendentes de conclusão era de pouco mais de 106 mil.

Em 2017, o Ibama realizou 21 mil julgamentos de autos de infração. O órgão, que previa uma taxa de 26% de processos de infração ambiental julgados, teve que se contentar com 21%. No mesmo ano, um relatório da CGU mostrou que, com a atual estrutura e métodos, o Ibama precisaria de pelo menos 13 anos para conseguir instruir e julgar todos os processos administrativos que ainda estavam em andamento. No ano passado, foram julgados 23,8 mil.

Hoje, o Ibama dispõe de cerca de 250 servidores que atuam na instrução e no julgamento desses processos, segundo informou a autarquia ao Aos Fatos. O órgão, que tem 2.958 servidores ativos de carreira e 132 cedidos de outros órgãos ou procuradores federais, convive com um déficit de cerca de 2.000 servidores. Um pedido de abertura de 1.630 vagas por concurso público, feito pelo Ibama no início de 2018, até hoje não obteve resposta. Neste ano, segundo a assessoria do órgão, a requisição será reiterada e ampliada para 1.888 novos servidores.

Além da falta de pessoal, uma série de outros gargalos burocráticos provocam lentidão no processo de julgamento de multas ambientais, como listou o relatório da CGU. No documento, os controladores da União citam “falta de tempestividade na instrução e julgamento dos processos”, “fragilidade dos procedimentos de distribuição dos processos para instrução e julgamento”, “grande volume de processos físicos em tramitação ainda não digitalizados”, “ausência de informações confiáveis sobre a quantidade de processos prescritos ou com risco de prescrição” e “fragilidade dos controles relativos aos prazos prescricionais”, além de “deficiências no processo de apuração de responsabilidade pela ocorrência de prescrição”.

A CGU afirma ainda no relatório que não há uma apuração efetiva no Ibama das responsabilidades e dos fatos que levaram à prescrição de processos, o que contribuiria para riscos de desvios éticos, como a paralisação proposital na tramitação de determinadas ações.

Devo, não nego — mas também não pago

Entre 2015 e 2017, o Ibama aplicou, em média, 16,6 mil autos de infração por ano. O valor total das multas aplicadas foi, também em média, de R$ 3,8 bilhões por ano. A cifra é alta, mas poucas dessas penalidades foram efetivamente quitadas. Em 2017, foram apenas 11,38%. Isso significa que, naquele ano, o Ibama recebeu apenas 0,3% (R$ 9,6 milhões) do que aplicou em multas (R$ 3,2 bilhões). É preciso levar em conta que, como o tempo médio de julgamento do processo é de mais de três anos, é natural que a arrecadação das multas aplicadas no mesmo exercício seja pequeno. A média histórica de arrecadação, segundo a autarquia, é de 5% do valor — um terço das multas são quitadas.

No geral, o total arrecadado em 2017 foi de R$ 140,6 milhões. No ano passado, foram R$ 205,9 milhões. Em nota, a autarquia afirmou que, mesmo que as multas fossem pagas de imediato, os recursos não iriam para o Ibama. "Esses valores são direcionados para o Tesouro Nacional (80%) e para o Fundo Nacional do Meio Ambiente (20%)", diz a área técnica.

"O Ibama arrecada bastante, é destaque entre as autarquias federais em termos de capacidade arrecadatória. O grande montante vem da cobrança de taxas e outras fontes. Isso evidencia organização nessa área. No caso do processo sancionador ambiental, a realidade é bem diferente por causa do número de recursos, quantidade de processos por número de servidores etc", explica Suely Araújo, presidente do Ibama até o início deste ano.

O problema, no entanto, não é exclusividade do Ibama. Um relatório do TCU (Tribunal de Contas da União) em 2017 já havia mostrado que, de 2011 a 2014, a média de arrecadação das multas aplicadas por 14 órgãos reguladores, como Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar) e Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), foi de apenas 6%.

Vale lembrar que as multas prescrevem cinco anos após o trânsito do processo em julgado — a alteração foi feita em 2010 pelo STF (Supremo Tribunal Federal) e favoreceu os órgãos ambientais.

Quando um infrator não paga sua dívida, ele pode ser incluído no Cadin, o Cadastro dos Inadimplentes do governo federal. Uma vez lá, eles não podem assinar contratos com a União nem obter uma série de benefícios como isenções fiscais ou créditos em bancos públicos. Nos últimos três exercícios (2015, 2016 e 2017), o número absoluto de pessoas físicas pendentes de inscrição no Cadin chegou a 15,5 mil; entre as pessoas jurídicas, eram 5,5 mil.

Mineradoras. Controlada pela Vale e pela BHP Billiton, a Samarco, responsável pelo desastre ambiental de Mariana, em 2015, foi notificada 73 vezes pelo Ibama e recebeu 25 autos de infração do órgão até o momento, que totalizam R$ 350,7 milhões. Nenhuma delas foi paga até o momento.

Segundo o Ibama, a mineradora recorreu de todos eles e, mesmo após a penalidade já ter sido confirmada no âmbito administrativo, a empresa insiste em recorrer “buscando afastar sua responsabilidade pelo desastre”.

Já a Vale está envolvida em processos ambientais que podem resultar em condenações de R$ 7,93 bilhões — sem contar a tragédia de Mariana, em 2015, já que a mineradora é dona de metade da Samarco, e a atual, em Brumadinho. Apesar disso, a empresa previu em seu caixa somente R$ 13 milhões para para custear perdas nessas ações no curto prazo — 0,16% do total. Os números foram publicados pela Folha de S.Paulo com base no mais recente balanço financeiro da mineradora, divulgado em setembro do ano passado.

O cálculo não considera o episódio de Mariana porque, segundo a empresa, ainda "não é possível determinar um intervalo de possíveis desfechos ou uma estimativa confiável da exposição potencial para a Vale S.A". Por isso, "nenhum passivo contingente foi quantificado e nenhuma provisão para os processos relacionados ao acidente está sendo reconhecida".

Recursos renováveis na Justiça

Para além da burocracia do Ibama, um dos maiores entraves para a arrecadação de multas ambientais são os recursos permitidos em lei. Isso porque, além recorrer da multa em duas instâncias administrativas no próprio Ibama, o infrator pode protelar indefinidamente o pagamento apelando às instâncias da Justiça comum. Segundo o Ibama informou ao Aos Fatos, 127,2 mil processos de autos de infração seguem em discussão no âmbito judicial.

"A postura dos infratores é realmente a de recorrer. O número [de recursos] é alto para uma equipe [com tamanho] aquém do que deveria. Esse foi um dos principais motivos do Ibama ter investido na conversão de multas a partir de 2017 — tentar mudar essa postura de recorrer. A ideia é colocar a cultura da conversão, para que o autuado prefira fazer a conversão de multa em vez de recorrer dela", explica Suely Araújo.

A conversão permite ao autuado ter a multa substituída pela prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente. Há duas modalidades de conversão: direta, com serviços prestados pelo próprio autuado, e indireta, em que o autuado fica responsável por cotas de projetos de maior porte, previamente selecionados por chamamento público coordenado pelo Ibama. Na direta, o desconto previsto no valor da multa é de 35%; na indireta, de 60%. Segundo o Ibama, em cerca de seis meses, o órgão já recebeu pedidos de conversão de multa de cerca de R$ 2,6 bilhões.

Ainda segundo a ex-presidente do Ibama, não são apenas os grandes infratores que têm feito uso dos recursos. "O valor médio da multa paga para Ibama é de cerca de R$ 11 mil. Quando a multa é menor que isso, geralmente ela é paga. Para valores acima, a opção tem sido recorrer", explica.

Cancelados e suspensos

Há ainda as multas que não são pagas por conta de cancelamentos e suspensões dos processos. Em 2017, dos 15.694 autos lavrados pelo Ibama, 52 foram cancelados administrativamente — mais que os 35 cancelados em 2016, mas menos que os 76 cancelados em 2015. Isso acontece quando são comprovados vícios insanáveis em um auto de infração ou no curso da apuração. Eles também são cancelados devido ao falecimento do autuado antes da constituição definitiva do crédito decorrente de multa ambiental.

Cancelamentos representaram, em 2017, 1,7% do total de autos de infração lavrados, ou 3,55% (R$ 113 milhões) do montante total que deveria ser arrecadado. Segundo o Ibama, "os índices indicam um alto grau de acerto das ações de fiscalização do órgão". Houve uma redução em comparação aos anos anteriores: 3,97% em 2015 e 2,95% em 2016.

Em 2017, foram suspensos 52 autos, administrativamente ou judicialmente, devido à correção legal das infrações ao longo da apuração dos fatos, 1,61% da arrecadação total. Com a implantação do Programa de Regularização Ambiental (PRA), que prevê não apenas a suspensão da sanção, mas também a sua conversão em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do ambiente, esse número tende a crescer.