Bolsa Família, teto de gastos e novos ministérios: os desafios do Orçamento de Lula

“O governo nunca passou tão apertado”, admitiu o secretário especial de Tesouro e Orçamento, Esteves Colnago, ao anunciar em novembro mais um corte de despesas. Nas semanas finais do governo de Jair Bolsonaro (PL), os bloqueios somavam R$ 15,4 bilhões e colocavam em risco diversos pagamentos, como o da aquisição de medicamentos, da confecção de passaportes, das aposentadorias e até mesmo dos carros-pipa no Nordeste.

Com a necessidade de diminuir a contenção e de acomodar as promessas de campanha do governo eleito, como o pagamento de R$ 600 mensais do Bolsa Família e o aumento do salário mínimo acima da inflação, o Congresso Nacional aprovou a PEC da Transição — que virou a Emenda Constitucional nº 126 e flexibilizou o teto de gastos, dispositivo constitucional criado para limitar o crescimento de despesas públicas. O novo Orçamento aumenta em R$ 169 bilhões os gastos possíveis do governo federal para 2023.

Para explicar melhor esses conceitos e os desafios da equipe econômica do próximo governo, que será liderada pelo futuro ministro da Fazenda Fernando Haddad (PT), o Aos Fatos ouviu os seguintes especialistas:

• Carla Beni, economista e professora de MBAs da FGV (Fundação Getúlio Vargas);
• Vilma Pinto, economista e diretora da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado Federal;
• Pedro Henrique Souza, analista da IFI.

Entenda, em detalhes:

1. Quem é o responsável pelo Orçamento de 2023?
2. O que é o teto de gastos?
3. O que mudou após a aprovação da PEC da Transição?
4. Quais as maneiras de mudar o Orçamento que já foi aprovado?
5. Quais os principais desafios do Orçamento?
6. Como fica o Orçamento caso a estrutura do governo mude?

1. Quem é o responsável pelo orçamento de 2023?

O Orçamento é o principal instrumento do governo para planejar os gastos públicos. Ele serve para prever as receitas e as despesas que o governo terá ao longo de um ano. Conhecido como LOA (Lei Orçamentária Anual), é elaborado pelo Poder Executivo nos níveis municipal, estadual e federal, e deve ser enviado para a aprovação do Poder Legislativo até o dia 31 de agosto do ano anterior ao início de sua vigência.

Isso significa que o Orçamento de 2023, primeiro ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT), foi elaborado pela equipe econômica de Bolsonaro. Após negociações entre o Congresso e o time de transição do novo governo, a nova lei foi aprovada na última quinta-feira (22), antes do início do recesso legislativo.

A LOA é válida por um ano e redigida com base em duas outras peças: a PPA (Lei do Plano Plurianual) e a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias). A primeira, elaborada sempre no primeiro ano de mandato do novo presidente, estabelece as metas fiscais para os próximos quatro anos. Já a LDO, também anual, determina quais metas do PPA serão priorizadas para o ano seguinte.

2. O que é o teto de gastos?

As despesas do governo são baseadas na previsão de receita e regidas pelo chamado teto de gastos, colocado na Constituição durante o governo de Michel Temer (MDB), em 2017. O teto impede que o Orçamento federal tenha um crescimento real — acima da inflação — de um ano para o outro. Isso significa que o limite máximo de despesas para 2023 é equivalente à soma estipulada para 2022, corrigida pela inflação. O governo só pode gastar além do teto se o Congresso aprovar, por meio de uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição).

Essa estratégia foi usada em diversas ocasiões pelo governo Bolsonaro. Ao longo de quatro anos, a gestão do atual presidente furou o teto em R$ 795 bilhões, segundo levantamento do economista Bráulio Borges, pesquisador do Ibre (Instituto Brasileiro de Economia) da FGV (Fundação Getulio Vargas). Um exemplo foi a PEC Kamikaze — nome dado pelo ministro Paulo Guedes — cujo texto permitiu o pagamento do Auxílio Brasil de R$ 600 mensais e de outros benefícios sociais no ano eleitoral.

3. O que mudou após a aprovação da PEC da Transição?

Após a vitória na eleição presidencial, a equipe de Lula passou a negociar com o relator do Orçamento, o senador Marcelo Castro (MDB-PI), para manter o pagamento de parcelas de R$ 600 do Bolsa Família — novo nome do Auxílio Brasil — e o adicional de R$ 150 para famílias com crianças pequenas, prometidos na campanha, e aumentar o salário mínimo acima da inflação. Isso exigia a aprovação de mais crédito, além dos limites do teto de gastos. Para isso, foi apresentada a PEC 32/2022, conhecida como PEC da Transição.

Após uma série de negociações com parlamentares, o texto foi promulgado pelo Congresso no dia 21 de dezembro. Foi estipulado, então, que o governo eleito terá R$ 145 bilhões para gastar fora do teto durante o próximo ano, e até agosto de 2023 deverá ser apresentada uma nova regra fiscal para substituir o teto de gastos.

STF. O custeio de parcelas de R$ 600 do Bolsa Família fora do teto de gastos também foi garantido por uma decisão do ministro do STF (Supremo Tribunal Federal) Gilmar Mendes, proferida no dia 18 de dezembro. Atendendo a um pedido da Rede, Mendes decidiu que as despesas previstas para programas de renda mínima podem ser custeadas por créditos extraordinários, uma vez que os recursos do governo existem para “fazer frente às inúmeras despesas que decorrem dos direitos fundamentais preconizados pela Constituição”.

O STF também alterou a composição do Orçamento para o ano que vem ao julgar inconstitucional o “orçamento secreto” — nome dado às emendas de relator do Congresso. Dos R$ 19,4 bilhões reservados para essa despesa, metade será remanejada para o pagamento das emendas individuais dos congressistas, que são impositivas — ou seja, precisam ser pagas de qualquer forma.

A outra parte do dinheiro será destinada ao orçamento de cinco ministérios: Desenvolvimento Regional (R$ 4,3 bilhões), Saúde (R$ 3 bilhões), Cidadania (R$ 1,8 bilhão), Agricultura (R$ 416 milhões) e Educação (R$ 169 milhões).

4. Quais as maneiras de mudar o Orçamento que já foi aprovado?

Mesmo com a aprovação da PEC da Transição, é possível remanejar os recursos do Orçamento de 2023. O rito para as mudanças difere de acordo com a natureza do gasto.

No caso das despesas obrigatórias, como pagamento de servidores, benefícios previdenciários, da dívida pública e transferências para estados e municípios, qualquer alteração precisa ser enviada em forma de projeto de lei no Congresso e aprovada por maioria simples nas duas casas. Caso as despesas ultrapassem o teto de gastos, é necessária uma PEC, que precisa ser discutida em dois turnos e só é aprovada com três quintos dos votos de deputados (308) e senadores (49).

Já as despesas discricionárias — gastos de custeio e investimento que o governo não tem obrigação legal de executar — podem ser remanejadas pelo Executivo sem a aprovação do Congresso, por meio de portarias. Nesse grupo estão despesas como incentivo à pesquisa científica, investimento em infraestrutura (construção de escolas e hospitais e manutenção de estradas, por exemplo) e o custeio das universidades.

Caso a previsão de receita não se concretize de acordo com o que o governo previa no Orçamento, também é possível contingenciar as despesas discricionárias. Na prática, isso faz com que uma soma seja bloqueada do Orçamento até que a situação fiscal se normalize.

5. Quais os principais desafios do Orçamento?

O PLOA 2023 (Projeto de Lei Orçamentária Anual) original, enviado ao Congresso Nacional em agosto deste ano, apresentava problemas na distribuição de verbas, como o corte de 59% nos recursos do programa Farmácia Popular, a redução nos investimentos em saúde indígena e os cortes de dois terços das 79 verbas orçamentárias para ações para mulheres.

Na área da educação, estavam previstos cortes de mais de 90% nos recursos para construção de creches, na verba de infraestrutura para a educação básica e nos recursos para a compra de ônibus escolares, além da ausência de reajustes na merenda escolar. Após negociação com o Congresso e a aprovação da PEC da Transição, algumas dessas despesas foram recompostas.

O Orçamento de 2022 ainda apresenta problemas. Segundo Vilma Pinto, da IFI (Instituição Fiscal Independente) do Senado Federal, as leis que aumentaram as despesas do governo, como a Paulo Gustavo e a Aldir Blanc, os gastos acima do previsto com a Previdência com uma previsão já próxima do teto fizeram com que faltassem recursos no fim do ano para diversas áreas.

A Polícia Federal, por exemplo, interrompeu a emissão de passaportes, e o Ministério da Educação chegou a anunciar não ter dinheiro para bancar bolsas de pesquisa e residência médica, problema resolvido posteriormente com a liberação de recursos.

De acordo com Carla Beni, da FGV (Fundação Getúlio Vargas), a liberação de até R$ 23 bilhões em caso de excesso de arrecadação para investimentos ainda em 2022, aprovada na PEC da Transição, solucionou parte do problema. Outra estratégia, adotada pelo Ministério da Economia, foi remanejar recursos previstos para gastos obrigatórios que não seriam necessários para honrar as despesas.

6. Como fica o Orçamento caso a estrutura do governo mude?

O terceiro governo Lula aumentará o número de ministérios, de 23 para 37. Serão criadas novas pastas, como Povos Indígenas e Igualdade Racial, e divididas áreas que foram fundidas na gestão de Bolsonaro — a Economia, por exemplo, será fatiada em quatro:

1. Fazenda;
2. Gestão e Inovação;
3. Planejamento; e
4. Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

Para garantir a verba dos novos ministérios — uma vez que o Orçamento é aprovado com a dotação presente no governo anterior — podem ser usadas diferentes estratégias. Carla Beni, da FGV, pondera que pode ser determinada a abertura de crédito por meio de uma MP (Medida Provisória). “Começa 2023, o novo governo monta os ministérios, secretarias, pastas e opera por MP. Depois do segundo semestre, quando for concebido o Orçamento de 2024, já inclui os valores e a nova distribuição”, disse.

De acordo com Vilma Pinto, da IFI, a maioria dos ministérios será criada por meio do desmembramento de secretarias, o que deve reduzir as mudanças no Orçamento. Caso haja necessidade, no entanto, o governo também pode recorrer à reserva de contingência do Orçamento, que garante verba em caso de criação de novos cargos e funções.

Referências:

1. Folha de S.Paulo (1, 2 e 3)
2. G1 (1, 2, 3, 4, 5 e 6)
3. UOL (1, 2 e 3)
4. Planalto (1, 2, 3 e 4)
5. Senado (1, 2, 3 e 4)
6. O Globo (1, 2, 3 e 4)
7. Professora Carla Beni
8. Portal da Transparência (1 e 2)
9. Estadão (1 e 2)
10. Congresso Nacional (1 e 2)
11. Câmara (1 e 2)
12. USP
13. UFRJ
14. Correio Braziliense
15. CNN Brasil (1 e 2)
16. Governo federal